近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強生態環境分區管控的意見》（以下簡稱《意見》），標志著我國生態環境分區管控進入了新階段。《意見》明確生態環境分區管控是以保障生態功能和改善環境質量為目標，實施分區域差異化精準管控的環境管理制度，在生態環境源頭預防體系中具有基礎性作用。

 

一、健全生態環境源頭預防體系的背景

 

 

環境影響評價制度是生態環境源頭預防體系的主體，是在發展中守住綠水青山的第一道防線。2015年5月，中共中央、國務院印發《關于加快推進生態文明建設的意見》，將“健全環境影響評價制度”作為健全生態文明制度體系的內容。黨的十九屆四中、五中、六中全會，《中共中央 國務院關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》等重要文件，對加強健全以環評制度為主體的源頭預防體系提出了明確要求。2023年生態環境部發布的《關于進一步優化環境影響評價工作的通知》也對進一步優化環評管理，提升源頭預防效能作出了具體部署。

 

環境影響評價作為一種預防性的環境治理手段和輔助優化決策的政策工具，主要是對規劃和建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，并在此基礎上提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施。從1973年引入我國以來，環評制度在協調經濟發展和環境保護方面發揮了重要作用，但只能基于某一特定開發建設行為的環境影響提出具體對策措施，無法為某一區域改善環境質量、防范生態環境風險給出系統性解決方案。

 

當前我國經濟社會發展已進入加快綠色化、低碳化的高質量發展階段，生態文明建設仍處于壓力疊加、負重前行的關鍵期，改善生態環境質量的任務和提升環境管理水平的需求十分迫切。生態環境分區管控作為健全源頭預防體系的一項基礎性制度應運而生。習近平總書記在2023年全國生態環境保護大會上指出，完善全域覆蓋的生態環境分區管控體系，為發展“明底線”“劃邊框”，為新時期健全源頭預防體系指明了方向。

 

二、生態環境分區管控在源頭預防體系中的基礎性作用

 

　　

生態環境分區管控主要從以下三個方面完善了以環評制度為主體的源頭預防體系。一是從局部微觀管理到全域精細管控，增強了源頭預防體系的系統性和全面性；二是壓實地方黨委和政府主體責任，變被動應對為主動作為，實現了源頭預防的關口前移；三是實現“一圖盡覽”“一表盡查”，提升了源頭預防體系服務效能。

 

1、增強了源頭預防體系的系統性和全面性。

 

首先，生態環境分區管控基于區域發展戰略及突出生態環境問題的系統分析，構建從問題到解決方案的空間生態環境管控框架和系統管控策略。彌補了規劃環評、項目環評條塊、碎片化的不足，可以解決多個規劃、項目環評在重疊區域（流域、海域）管控邏輯不一、管控內容矛盾的問題，提升了源頭預防體系的系統性。

 

其次，不同于傳統規劃和項目環評，生態環境分區管控是覆蓋全域的環境準入。規劃環評和項目環評的對象是《規劃環境影響評價條例》和《建設項目環境影響評價分類管理名錄》規定的具體規劃和項目，在空間上表現為不連續的小區域、線和點，存在管理空白。生態環境分區管控不針對特定對象，為國土空間全域提供了全覆蓋的差異化生態環境準入要求，提升了源頭預防體系的全面性。

 

2、變被動為主動，實現了源頭預防關口前移。

 

生態環境分區管控將環境準入由“一事一議”的被動管理轉變為輔助政府綜合決策的主動管理。在過去的源頭預防體系中，環評的責任在開發主體，政府只是被動行使審批把關的職能。在審批把關中，受限于開發主體提供的資料不全以及審批時間的限制，管理部門往往無法精準地提出管控要求。這種被動性弱化了源頭預防的約束效力。

 

生態環境分區管控不受限于具體的規劃或項目，為地方政府提供了主動管理的制度工具。在系統梳理地方生態環境保護的現狀、承載、問題的基礎上，將生態保護、環境質量、資源利用約束立在前面，形成區域生態環境保護的空間框架和管控規則。讓政府管理從被動跟著規劃、項目走，變為主動指導政策規劃制定、項目落地。在決策源頭解決區域發展的宏觀布局、生態環境約束性問題，彌補了規劃環評前端的管理空白。

 

3、提升了生態環境源頭預防體系的服務效能。

 

生態環境分區管控數字化信息平臺提供了生態環境管理要求的圖形化集成查閱工具，實現了管控要求“整裝成套、一圖盡覽、一表盡查”，還可以快速進行智能環境準入研判、選址選線環境合理性分析等。借助生態環境分區管控的空間、集成優勢，有利于基層管理部門在規劃編制、項目招商引資、項目審批中科學決策；有利于市場主體通過自主查詢，主動規避違規風險；有利于重大民生工程、基礎設施建設項目在滿足生態環境準入要求的前提下，快速通過審查審批。

 

三、新階段健全源頭預防體系的要求

 

 

《意見》明確提出發揮生態環境分區管控在源頭預防體系中的基礎性作用，實現全域覆蓋、跨部門協同、多要素綜合的精細化管理，開展生態環境分區管控與環境影響評價、排污許可、環境監測、執法監管等協調聯動改革試點，探索構建全鏈條生態環境管理體系。新階段健全源頭預防體系的關鍵要求如下：

 

1、加快完善源頭預防體系的頂層設計。

 

以改善環境質量，防范環境風險為核心，推動形成層級清晰、范圍明確的源頭預防體系。做好制度銜接和聯動管理，進一步明確生態環境分區管控、規劃環評和項目環評各自的功能定位、責任邊界和銜接關系，避免重復評價。優化規劃環評體系及范圍，動態調整建設項目環境影響評價分類管理名錄。以產業園區為抓手，開展生態環境分區管控與規劃、項目環評聯動改革試點。

 

2、充分發揮生態環境分區管控的宏觀指導作用。

 

強化生態環境分區管控在協調跨區域、流域發展和保護關系方面的作用，探索跨區域、跨流域的生態環境分區管控協同機制。加強對國家重大戰略指向區域的生態環境分區管控的指導，為落實國家戰略、制定區域中遠期規劃和區域環境管理重大決策提供支撐。

 

3、進一步理順源頭預防體系的技術鏈條。

 

完善生態環境分區管控技術規范，動態優化生態環境分區管控成果。優化環評技術導則體系，強化生態環境分區管控對規劃環評、項目環評的指導和約束，加強環評與排污許可技術規范的銜接，構建生態環境分區管控、規劃環評、項目環評、排污許可有效聯動的技術體系。

 

4、強化評估考核，把生態環境分區管控實施成效評估作為優化環評管理的重要依據。

 

推動將生態環境分區管控納入深入打好污染防治攻堅戰目標責任考核，鼓勵地方將生態環境分區管控納入綠色低碳發展、高質量發展等考核。對生態環境分區管控實施成效好，區域生態環境質量改善目標已達成的地區，支持開展簡化報告書（表）的內容、“打捆”審批、免予辦理備案等改革探索。對生態功能明顯下降的優先保護單元，生態環境問題突出的生態環境重點管控單元以及環境質量明顯下降的其他區域，重點開展環評技術復核，加強監督執法，將生態環境分區管控制度落實中存在的突出問題納入中央和省級生態環境保護督察。

 

（作者：生態環境部環境工程評估中心副主任 王亞男）